电力交易机构：从内部分离到相对独立

2015年3月，中共中央国务院出台《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下简称9号文），启动新一轮电力体制改革，提出“建立相对独立的电力交易机构，形成公平规范的市场交易平台”；年底，国家发改委又制定出台了配套文件《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》（以下简称《实施意见》）。按照改革要求，北京、广州电力交易中心和30多家省级电力交易中心于2016年相继成立，标志着我国电力交易机构建设进入了新阶段。根据公开的资料，绝大部分电力交易中心都采取了电网企业全资子公司的形式，另有极少数交易中心采取了电网企业绝对或相对控股的公司制形式。

如何理解电力交易机构相对独立

建立相对独立的电力交易机构，形成公平规范的市场交易平台，是此轮电改的关键环节，事关改革成败。只有正确理解“相对独立”，才能沿着正确的方向，采取正确的措施，实现有利于电改目标实现的交易机构相对独立。

对于电力交易机构相对独立的表述，《实施意见》和9号文有明显不同。9号文的表述是“将原来由电网企业承担的交易业务与其他业务分开，实现交易机构相对独立运行”；《实施意见》则表述为“将原来由电网企业承担的交易业务与其他业务分开，实现交易机构管理运营与各类市场主体相对独立”。显然，《实施意见》的表述更加科学，抓住了“相对独立”问题和矛盾的根本。因此，对“相对独立”的理解不能停留在9号文上，片面地、甚至是情绪化地将“相对独立”理解为相对电网企业的独立，而应该是相对于各类市场主体的独立。

相比于电力交易机构与电网企业相对独立，交易机构的管理运营与其他市场主体相对独立更值得关注。按照9号文“管住中间，放开两头”的体制架构，处于中间环节的电网企业将更趋中立，营利不再是主要目的，并受到政府的严密监管。位于两头的发电企业和售电企业、电力用户等其他市场主体则不同，主体众多、产权关系复杂、利益诉求各异，都希望通过改革为自己赢得最大利益，甚至通过各种不正当手段在市场上谋取不合理利益，其中就包括通过贿赂交易机构人员、内幕交易、合谋交易等非法手段获取非法利益，影响电力市场的公平公正。只有更加注意交易机构的管理运营与其他市场主体相对独立，实现公开、公平、公正，才能铲除各种不正当竞争行为滋生的土壤，促进电力市场健康发展。

电力交易机构相对电网企业独立运行，重点不在业务独立，而是机构独立；重点不在组织形式，而在依法监管、保障公平。在电网公司内部，与交易业务联系最密切的是调度业务，两者密切配合、协调运作是提高电网运行效率、保障电力系统安全稳定运行的基础，但二者并非一定要一体化运作。如前所述，以国家电网公司为例，2006年以来交易业务已经从电力调度中心分离出来，实现了交易业务相对独立，但交易机构与电网企业仍保持一体化设置，即交易机构是电网企业的内设机构，交易机构人员由电网企业任命、聘用，经费也由电网企业保障。此次改革所要求的“相对独立”，是要按照政府批准的章程和规则，实现交易机构由“内设机构”向“独立实体”的转变。至于交易机构的组织形式，根据《实施意见》的规定，可以采取电网企业相对控股的公司制、电网企业子公司制、会员制等。因此，重要的不是交易机构采取何种组织形式，而是要满足“相对独立”本质要求的法人实体化；而且，独立本身只是手段而非目的，通过科学设计规则、严格依法监管，进而保障公平才是根本目的。

正确认识公司制电力交易机构的持股问题。当前关于交易机构“相对独立”的一个主流观点，是认为交易机构组建要体现投资主体的多元化。《实施意见》也把电网企业相对控股的公司制作为交易机构的三种组织形式之一，具体是由电网企业相对控股，第三方机构及发电企业、售电企业、电力用户等市场主体参股。但从目前来看，实现投资主体多元化的交易机构，电网企业、代表政府的第三方机构之外的股东多为国有企业，这不仅不会增强对公平交易的信心，反而会增加民营市场主体的担心；如果交易机构投资主体多元化得到推广，作为市场主体的发电企业、售电企业、电力用户，有的入股，有的没有入股，这样会影响未入股市场主体对公平的信心。另外，具有营利性质的发电企业、售电企业、电力用户去投资不以营利为目的的交易机构，其投资入股的动机本身就值得关注。笔者认为，电网企业与代表政府的第三方机构合资成立的公司制、电网企业子公司制、会员制都是可以选择的交易机构组织形式，但作为市场竞争主体的发电企业、售电企业、电力用户入股市场交易平台不宜倡导。

交易机构相对独立包括“独立性”和“相对性”两个方面，“独立性”是针对所有市场主体而言的，而“相对性”则主要针对电网企业而言。交易机构与电网企业“相对不独立”，是确保我国电网安全稳定运行和电力市场健康发展的必然要求，这主要体现在交易机构与调度机构的关系方面。根据《实施意见》，交易机构主要负责市场交易组织，调度机构主要负责实时平衡和系统安全。交易机构按照市场规则，基于安全约束编制交易计划，提供给调度机构。调度机构向交易机构提供安全约束条件和基础数据，进行安全校核，形成调度计划并执行，公布实际执行结果，并向市场主体说明实际执行与交易计划产生偏差的原因。因此，交易机构与调度机构在业务上相互衔接和制约，市场交易平台与调度机构信息系统需要互传数据、共享信息；没有调度机构的合作与支持，一个高效的电力交易平台是难以想象的。除了与调度机构关系密切，交易机构与电网企业在市场分析预测、交易结算等方面也存在紧密的业务合作关系。

如何实现电力交易机构相对独立

电力交易机构从挂牌成立到独立运转，还需要做大量的筹备工作；在独立运转中实现改革所要求的“相对独立”，更是一个长期的过程，需要在实践中不断总结完善，积极稳妥推进。

相对独立，要依托电网企业有序推进

按照此次电改要求成立的交易机构，大都以电网企业为主组建，采取电网企业绝对或相对控股的组织形式。无论从历史与业务联系，还是从人员与经费来源来看，都需要紧密依托电网企业，充分发挥电网企业的人才、技术、资金等优势，推进交易机构的建设工作。组建初期、独立运转前，交易机构人员应以电网企业现有人员为基础，人员隶属关系和工资关系保持不变，经费仍由电网企业给予保障。

交易机构具备独立运转条件后，应实行政府监管下的公司化独立运作。人员方面，可根据业务发展需要，公开选聘，择优选取，不断充实，但相当长时期仍将以电网企业派出人员为主。高级管理人员由市场管理委员会推荐，依法依组织程序聘任。经费保障方面，在交易规模处于起步阶段，交易机构原则上不收取交易手续费，日常运行所需资金包括人工成本由各股东按出资比例进行分摊。随着市场建设的深入，市场交易规模不断扩大，市场交易机构可向市场主体合理收费，包括注册费、年费、交易手续费等，用以维持正常的交易和运营成本支出，从而真正具备自我发展、独立运营的能力，但要坚持不以营利为目的。交易机构收取各项费用的条件和具体标准，应由电力市场管理委员会议定，按程序批准或同意后执行。

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