重磅｜发改委 能源局印发《能源发展“十三五”规划》（全文）

国际竞争复杂化。 能源国际竞争焦点从传统的资源掌控权、 战略通道控制权向定价权、 货币结算权、 转型变革主导权扩展。 能源生产消费国利益分化调整， 传统与新兴能源生产国之间角力加剧， 全球能源治理体系加速重构。

从国内看， “ 十三五” 时期是我国经济社会发展非常重要的时期。 能源发展将呈现以下五个趋势。能源消费增速明显回落。 未来五年， 钢铁、 有色、 建材等主要耗能产品需求预计将达到峰值， 能源消费将稳中有降。 在经济增速趋缓、 结构转型升级加快等因素共同作用下，能源消费增速预计将从“ 十五” 以来的年均 9%下降到 2.5%左右。

能源结构双重更替加快。 “ 十三五” 时期是我国实现非化石能源消费比重达到 15%目标的决胜期， 也是为 2030 年前后碳排放达到峰值奠定基础的关键期。 煤炭消费比重将进一步降低， 非化石能源和天然气消费比重将显著提高， 我国主体能源由油气替代煤炭、 非化石能源替代化石能源的双重更替进程将加快推进。

能源发展动力加快转换。 能源发展正在由主要依靠资源投入向创新驱动转变， 科技、 体制和发展模式创新将进一步推动能源清洁化、 智能化发展， 培育形成新产业和新业态。

能源消费增长的主要来源逐步由传统高耗能产业转向第三产业和居民生活用能， 现代制造业、 大数据中心、 新能源汽车等将成为新的用能增长点。

能源供需形态深刻变化。 随着智能电网、 分布式能源、低风速风电、 太阳能新材料等技术的突破和商业化应用， 能源供需方式和系统形态正在发生深刻变化。 “ 因地制宜、 就地取材” 的分布式供能系统将越来越多地满足新增用能需求， 风能、 太阳能、 生物质能和地热能在新城镇、 新农村能源供应体系中的作用将更加凸显。

能源国际合作迈向更高水平。 “ 一带一路” 建设和国际产能合作的深入实施， 推动能源领域更大范围、 更高水平和更深层次的开放交融， 有利于全方面加强能源国际合作， 形成开放条件下的能源安全新格局。

三、 主要问题和挑战

“ 十三五” 时期， 我国能源消费增长换档减速， 保供压力明显缓解， 供需相对宽松， 能源发展进入新阶段。 在供求关系缓和的同时， 结构性、 体制机制性等深层次矛盾进一步凸显， 成为制约能源可持续发展的重要因素。 面向未来， 我国能源发展既面临厚植发展优势、 调整优化结构、 加快转型升级的战略机遇期， 也面临诸多矛盾交织、 风险隐患增多的严峻挑战。

传统能源产能结构性过剩问题突出。 煤炭产能过剩， 供求关系严重失衡。 煤电机组平均利用小时数明显偏低， 并呈现进一步下降趋势， 导致设备利用效率低下、 能耗和污染物排放水平大幅增加。 原油一次加工能力过剩， 产能利用率不到 70%， 但高品质清洁油品生产能力不足。

可再生能源发展面临多重瓶颈。 可再生能源全额保障性收购政策尚未得到有效落实。 电力系统调峰能力不足， 调度运行和调峰成本补偿机制不健全， 难以适应可再生能源大规模并网消纳的要求， 部分地区弃风、 弃水、 弃光问题严重。

鼓励风电和光伏发电依靠技术进步降低成本、 加快分布式发展的机制尚未建立， 可再生能源发展模式多样化受到制约。

天然气消费市场亟需开拓。 天然气消费水平明显偏低与供应能力阶段性富余问题并存， 需要尽快拓展新的消费市场。 基础设施不完善， 管网密度低， 储气调峰设施严重不足，

输配成本偏高， 扩大天然气消费面临诸多障碍。 市场机制不健全， 国际市场低价天然气难以适时进口， 天然气价格水平总体偏高， 随着煤炭、 石油价格下行， 气价竞争力进一步削弱， 天然气消费市场拓展受到制约。

能源清洁替代任务艰巨。 部分地区能源生产消费的环境承载能力接近上限， 大气污染形势严峻。 煤炭占终端能源消费比重高达 20%以上， 高出世界平均水平 10 个百分点。 “ 以气代煤” 和“ 以电代煤” 等清洁替代成本高， 洁净型煤推广困难， 大量煤炭在小锅炉、 小窑炉及家庭生活等领域散烧使用， 污染物排放严重。 高品质清洁油品利用率较低， 交通用油等亟需改造升级。

能源系统整体效率较低。 电力、 热力、 燃气等不同供能系统集成互补、 梯级利用程度不高。 电力、 天然气峰谷差逐渐增大， 系统调峰能力严重不足， 需求侧响应机制尚未充分建立， 供应能力大都按照满足最大负荷需要设计， 造成系统设备利用率持续下降。 风电和太阳能发电主要集中在西北部地区， 长距离大规模外送需配套大量煤电用以调峰， 输送清洁能源比例偏低， 系统利用效率不高。

跨省区能源资源配置矛盾凸显。 能源资源富集地区大都仍延续大开发、 多外送的发展惯性， 而主要能源消费地区需求增长放缓， 市场空间萎缩， 更加注重能源获取的经济性与可控性， 对接受区外能源的积极性普遍降低。 能源送受地区之间利益矛盾日益加剧， 清洁能源在全国范围内优化配置受阻， 部分跨省区能源输送通道面临低效运行甚至闲置的风险。

适应能源转型变革的体制机制有待完善。 能源价格、 税收、 财政、 环保等政策衔接协调不够， 能源市场体系建设滞后， 市场配置资源的作用没有得到充分发挥。 价格制度不完善， 天然气、 电力调峰成本补偿及相应价格机制较为缺乏，科学灵活的价格调节机制尚未完全形成， 不能适应能源革命的新要求。

第二章 指导方针和目标

一、 指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、 四中、 五中、 六中全会精神， 更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围， 认真落实党中央、 国务院决策部署， 紧紧围绕统筹推进“ 五位一体” 总体布局和协调推进“ 四个全面” 战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、 协调、 绿色、 开放、 共享的发展理念， 主动适应、 把握和引领经济发展新常态， 遵循能源发展“ 四个革命、 一个合作” 的战略思想， 顺应世界能源发展大势， 坚持以推进供给侧结构性改革为主线， 以满足经济社会发展和民生需求为立足点， 以提高能源发展质量和效益为中心， 着力优化能源系统， 着力补齐资源环境约束、 质量效益不高、 基础设施薄弱、 关键技术缺乏等短板， 着力培育能源领域新技术新产业新业态新模式， 着力提升能源普遍服务水平， 全面推进能源生产和消费革命， 努力构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系， 为全面建成小康社会提供坚实的能源保障。

二、 基本原则

——革命引领， 创新发展。 把能源革命作为能源发展的核心任务， 把创新作为引领能源发展的第一动力。 加快技术创新、 体制机制创新、 商业模式创新， 充分发挥市场配置资源的决定性作用， 增强发展活力， 促进能源持续健康发展。

——效能为本， 协调发展。 坚持节约资源的基本国策，把节能贯穿于经济社会发展全过程， 推行国际先进能效标准和节能制度， 推动形成全社会节能型生产方式和消费模式。以智能高效为目标， 加强能源系统统筹协调和集成优化， 推动各类能源协同协调发展， 大幅提升系统效率。

——清洁低碳， 绿色发展。 把发展清洁低碳能源作为调整能源结构的主攻方向， 坚持发展非化石能源与清洁高效利用化石能源并举。 逐步降低煤炭消费比重， 提高天然气和非化石能源消费比重， 大幅降低二氧化碳排放强度和污染物排放水平， 优化能源生产布局和结构， 促进生态文明建设。

——立足国内， 开放发展。 加强能源资源勘探开发， 增强能源储备应急能力， 构建多轮驱动的能源供应体系， 保持能源充足稳定供应。 积极实施“ 一带一路” 战略， 深化能源国际产能和装备制造合作， 推进能源基础设施互联互通， 提升能源贸易质量， 积极参与全球能源治理。

——以人为本， 共享发展。 按照全面建成小康社会的要求， 加强能源基础设施和公共服务能力建设， 提升产业支撑能力， 提高能源普遍服务水平， 切实保障和改善民生。 坚持能源发展和脱贫攻坚有机结合， 推进能源扶贫工程， 重大能源工程优先支持革命老区、 民族地区、 边疆地区和集中连片贫困地区。

——筑牢底线， 安全发展。 树立底线思维， 增强危机意识， 坚持国家总体安全观， 牢牢把握能源安全主动权。 增强国内油气供给保障能力， 推进重点领域石油减量替代， 加快发展石油替代产业， 加强煤制油气等战略技术储备， 统筹利用“ 两个市场， 两种资源” ， 构建多元安全保障体系， 确保国家能源安全。

三、 政策取向

更加注重发展质量，调整存量、 做优增量， 积极化解过剩产能。 对存在产能过剩和潜在过剩的传统能源行业， “ 十三五” 前期原则上不安排新增项目， 大力推进升级改造和淘汰落后产能。合理把握新能源发展节奏， 着力消化存量， 优化发展增量， 新建大型基地或项目应提前落实市场空间。尽快建立和完善煤电、风电、光伏发电设备利用率监测预警和调控约束机制，促进相关产业健康有序发展。

更加注重结构调整，加快双重更替，推进能源绿色低碳发展。 抓住能源供需宽松的有利时机， 加快能源结构双重更替步伐。 着力降低煤炭消费比重， 加快散煤综合治理，大力推进煤炭分质梯级利用。 鼓励天然气勘探开发投资多元化，实现储运接收设施公平接入， 加快价格改革， 降低利用成本，扩大天然气消费。 超前谋划水电、 核电发展， 适度加大开工规模， 稳步推进风电、太阳能等可再生能源发展， 为实现 2030年非化石能源发展目标奠定基础。

更加注重系统优化，创新发展模式， 积极构建智慧能源系统。 把提升系统调峰能力作为补齐电力发展短板的重大举措， 加快优质调峰电源建设， 积极发展储能， 变革调度运行模式，加快突破电网平衡和自适应等运行控制技术，显著提高电力系统调峰和消纳可再生能源能力。强化电力和天然气需求侧管理，显著提升用户响应能力。 大力推广热、电、冷、气一体化集成供能， 加快推进“ 互联网+” 智慧能源建设。