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二、配电项目以PPP模式实施改造存在的障碍
(一)配电产权不明晰,导致PPP的委托主体无法确定
任何财产只有明确产权权属的情况下才能使交易、收益处于稳定的状态。就配电设施而言,因为法律与政策的冲突,配电设施存在大量产权不明晰的情况。例如《物权法》规定“建筑区划内的公用设施属于业主共有”,那么居民区配电设施产权显然属于业主共有。然而《供电营业规则》第四十六条规定了“公用、用户专用、用户共用等设施”的产权处理原则,即共用性质的由供电企业管理;用户专用、用户共用的由投资人所有,但投资人运行维护却有困难的,可与供电企业协商确定。
实践中问题较多出现在“用户共用”的配电设施产权,例如住宅小区、城市综合体等等。这就导致电力用户虽然名义上享有配电设施产权,但并无《物权法》规定的所有权人占有、使用、收益和处分的权利。实质上,电力用户出资建设的配电设施成为电网企业实际经营管理的“国有资产”,用户只是活动了用电的权利。在配电设施需要维护、改造时由因为“产权”不明晰导致无人投资的情况出现。
PPP模式旨在将社会资本引入基础设施的建设、运营,虽然广义上指政府和社会资本合作,但国家发改委等四部委于2015年引发的《关于鼓励和规范国有企业投资项目引人非国有资本的指导意见》已同意国有企业将承担的政府投资项目逐步推广政府与社会资本合作(PPP)机制。结合配电设施的改造升级,PPP机制下的BOT、ROT、BBO、O&M、TOT等模式均可根据实际情况予以适用。需要注意的是,PPP模式实施的前提必须是配电资产产权明晰,也只有产权明晰才能确定由谁来实施配电项目PPP改造项目。
(二)项目收益方式仍需政策明确
收费机制是PPP项目的开发模式选择的首要因素。目前有关部门出台的政策指明,PPP项目的收益机制有三种,政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。政府付费项目由政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括公用设施类和公共服务类;可行性缺口补助是使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时,由政府给予项目公司一定的经济补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分;使用者付费是由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用,以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益,高速公路、桥梁、地铁、供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。
配电项目如何收益也是配电项目能否采用PPP模式的关键因素。新电改文件《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》提出了“三放开”原则:放开新增配售电市场、放开输配以外的经营性电价、公益性调节性以外的发电计划放开,以及“新增配售电市场放开”。该规定提到的“有序向社会资本放开配售电业务”可以被认为是配电改造项目未来的收益方向。放开社会资本投资配电业务的有效途径,逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务,鼓励以混合所有制方式发展配电业务。这就需要负责配电项目改造的项目公司应具有配电公司的属性,符合配电公司所需具备的相关条件。售电收益如何配电改造向结合是配电能否引入社会资本的关键因素,配电改造项目的PPP具体政策尚未研究出台的重要原因是售电侧如何放开。
(三)社会资本进入投资应避免限制性要求
2016年5月下旬,国务院派出9个督察组分赴河北、山西、辽宁等18个省(区、市)调研。数据显示,优质的PPP项目基本都被国企垄断,以民营资本投入PPP项目的难度比较大,取得好项目更是难上加难。在PPP领域的主要竞争对手都是国企,国企家大业大,更受地方政府的欢迎,对于民资和外资来说,国企是他们难以跨过的竞争对手。
配电项目改造实施PPP时也应考虑这一问题。由于历史因素配电资产基本由电网企业或地方电网企业垄断。避免配电项目改造再次被电网公司或发电企业垄断,最重要的一个方面在于由配电设施的产权人自主选择和为电力企业增加改造指标。
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