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在我国环境税还暂时缺位的背景下,我国电力市场实行的交叉补贴其实是一种中国模式的环境税,具有双重红利。我国电力企业利用在盈利领域(工、商业)的收益来弥补在非盈利领域(居民)的亏损,是工业、商业电价对居民电价的交叉补贴。我国工业电力消费总量占全国电力消费总量的比例十多年来一直维持在74%左右,52%的工业能耗来自于高耗能产业。通过对工业、商业收取高电价,相当于对高耗能高污染的行业征收了环境税,倒逼高耗能产业转型,使用清洁能源,减少环境污染,实现绿色红利。而对居民实行低电价,实际是把从高耗能产业征收来的环境税,直接返还补贴给了居民,增加了居民福利,实现了分配红利。只不过交叉补贴这个“环境税”没有经过税收系统,而是直接通过电网系统进行了再分配。
几十年来中国一直在实行中国特色的双重红利,是否要改革现存的销售电价交叉补贴,实现电价市场化定价,或者至少说在我国环境税制健全之前就取消交叉补贴,是一个需要重新审视的问题。如果过早取消电力市场的交叉补贴、推行大用户直供模式,在没有把高耗能高污染行业的负外部性内化,没有实现经济结构转型的情形下,实际是在鼓励高耗能高污染行业扩大生产,这不光不能解决环境污染的问题,反而会进一步加剧生态环境的恶化。同时,取消了对居民、农村和落后地区的补贴,违背了公平正义的原则。随着将来环境税的开征和征收范围的扩大,成熟和完善的环境税制逐渐构建,现阶段没有考虑的外部性得到了矫正,在这样的情形下,还保留电力行业的交叉补贴就没有道理了。
通过以上分析,我们认识到电力行业的交叉补贴实际上是一种具有“双重红利”的“环境税”,通过对污染严重的高耗能产业征税并返还补贴给居民而同时实现了环境红利和分配红利。电力价格市场化虽然是我们前进的目标和方向,但一定要具体情况具体分析,不能为了市场化而市场化,要考虑到实行电力价格市场化可能给经济社会发展带来的危害和冲击。尤其在当下我国污染严重、环境和能源问题突出、居民对健康和生态环境的诉求日益高涨、成体系的环境税法还没有颁布落实,严重的负外部性没有得到矫正的情况下,更应谨慎考虑取消交叉补贴和推行大用户直供等政策。
(作者单位:中国人民大学国家发展战略研究院)
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