国家发改委发布《“十四五”时期深化 价格机制改革行动方案》

近日，国家发展改革委出台“十四五”时期深化价格机制改革行动方案。发改委明确：完善风电、光伏发电价格形成机制，落实新出台的抽水蓄能价格机制，建立新型储能价格机制，推动新能源及相关储能产业发展。继续推进输配电价改革，理顺输配电价结构，提升电价机制灵活性，促进新能源就近消纳，以及电力资源在更大范围的优化配置。完善针对高耗能、高排放行业的差别电价、阶梯电价等绿色电价政策，加大实施力度，促进节能减碳。

国家发展改革委关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知

发改价格〔2021〕689号

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团发展改革委：

为深入贯彻党的十九届五中全会精神和“十四五”规划《纲要》部署，深化“十四五”时期重点领域价格机制改革，制定本行动方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，坚持市场化方向，坚持系统观念，重点围绕助力“碳达峰、碳中和”目标实现，促进资源节约和环境保护，提升公共服务供给质量，更好保障和改善民生，深入推进价格改革，完善价格调控机制，提升价格治理能力，确保价格总水平在合理区间运行。

到2025年，竞争性领域和环节价格主要由市场决定，网络型自然垄断环节科学定价机制全面确立，能源资源价格形成机制进一步完善，重要民生商品价格调控机制更加健全，公共服务价格政策基本完善，适应高质量发展要求的价格政策体系基本建立。

二、加强和改进价格调控

（一）健全监测预测预警体系。运用现代信息技术，健全价格监测预测预警系统，完善价格监测分析制度和风险预警框架。动态跟踪分析国内外市场形势，一体监测重点商品生产、运输、销售、成本、价格动态，加强综合研判和趋势分析，强化风险评估和预测预警。深化与行业协会、市场机构合作，提升分析预测科学性。

（二）加强重要民生商品价格调控。落实完善重要民生商品价格调控机制的要求，坚持“调高”与“调低”并重，注重预调微调，完善突发应急调控机制，提升调控能力，有效保障粮油肉蛋菜果奶等供应，防止价格大起大落。建立价格区间调控制度，健全以储备调控、进出口调节为主的调控手段，加强生猪等重要民生商品逆周期调节。强化价格与补贴、储备、保险、金融等政策的协同联动。

（三）坚持并完善价格支持政策。坚持稻谷、小麦最低收购价政策框架不动摇，着力增强政策灵活性和弹性，合理调整最低收购价水平，切实保护农民利益和种粮积极性，确保口粮生产稳定，同时充分发挥市场机制作用，促进优质优价。完善棉花目标价格政策，健全风险分担机制，合理调整棉花目标价格水平，继续探索可持续的新型支持政策。进一步加强农产品成本调查工作，为制定价格政策提供支撑。

（四）做好大宗商品价格异动应对。加强对铁矿石、铜、原油、天然气、玉米、大豆、食用油等大宗商品市场动态和价格形势的跟踪分析，深入研判输入性影响，及时提出储备、进出口、财税、金融等综合调控措施建议，推动有关方面做好保供稳价工作。

（五）强化市场预期管理。建立完善预期管理制度。聚焦价格总水平和重点商品，提高预期管理的前瞻性和预见性；创新丰富预期管理手段，通过解读市场基本面的积极变化、政府保供稳价举措等，强化政府与市场双向沟通与信息交流，释放正面信号，合理引导市场预期。规范价格指数编制发布行为。

三、深入推进能源价格改革

（六）持续深化电价改革。进一步完善省级电网、区域电网、跨省跨区专项工程、增量配电网价格形成机制，加快理顺输配电价结构。持续深化燃煤发电、燃气发电、水电、核电等上网电价市场化改革，完善风电、光伏发电、抽水蓄能价格形成机制，建立新型储能价格机制。平稳推进销售电价改革，有序推动经营性电力用户进入电力市场，完善居民阶梯电价制度。

（七）不断完善绿色电价政策。针对高耗能、高排放行业，完善差别电价、阶梯电价等绿色电价政策，强化与产业和环保政策的协同，加大实施力度，促进节能减碳。实施支持性电价政策，降低岸电使用服务费，推动长江经济带沿线港口全面使用岸电。

（八）稳步推进石油天然气价格改革。按照“管住中间、放开两头”的改革方向，根据天然气管网等基础设施独立运营及勘探开发、供气和销售主体多元化进程，稳步推进天然气门站价格市场化改革，完善终端销售价格与采购成本联动机制。积极协调推进城镇燃气配送网络公平开放，减少配气层级，严格监管配气价格，探索推进终端用户销售价格市场化。结合国内外能源市场变化和国内体制机制改革进程，研究完善成品油定价机制。

（九）完善天然气管道运输价格形成机制。适应“全国一张网”发展方向，完善天然气管道运输价格形成机制，制定出台新的天然气管道运输定价办法，进一步健全价格监管体系，合理制定管道运输价格。

四、系统推进水资源价格改革

（十）创新完善水利工程供水价格形成机制。建立健全有利于促进水资源节约和水利工程良性运行、与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制。科学核定定价成本，合理确定盈利水平，动态调整水利工程供水价格。鼓励有条件的地区实行供需双方协商定价。积极推动供需双方在项目前期工作阶段签订框架协议、约定意向价格，推进供水工程投融资体制机制改革。

（十一）深入推进农业水价综合改革。以完善农业水价形成机制为抓手，积极推行分类、分档水价，统筹推进精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、终端用水管理机制健全和落实。坚持“先建机制、后建工程”，合理安排进度，2025年基本实现改革目标。合理界定水权，创新完善水权交易机制，推进市场化交易，推动节约的农业水权向城市和工业用水转让。

（十二）持续深化城镇供水价格改革。建立健全激励提升供水质量、促进节约用水的价格形成和动态调整机制，合理制定城镇供水价格。完善居民阶梯水价制度，适度拉大分档差价。结合计划用水与定额用水管理方式，有序推进城镇非居民用水超定额累进加价制度，在具备条件的高耗水行业率先实施。鼓励探索建立城镇供水上下游价格联动机制。

（十三）进一步完善污水处理收费机制。结合污水处理排放标准提高情况，将收费标准提高至补偿污水处理和污泥无害化处置成本且合理盈利的水平，并建立动态调整机制。鼓励通过政府购买服务，以招投标等市场化方式确定污水处理服务费水平，建立与处理水质、污染物削减量等挂钩的污水处理服务费奖惩机制。鼓励已建成污水集中处理设施的农村地区，探索建立农户付费制度。

五、加快公共服务价格改革

（十四）健全公用事业价格机制。认真落实关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见，清理取消不合理收费，加快完善价格形成机制，严格规范价格收费行为。推动县级以上地方政府建立生活垃圾处理收费制度，合理制定调整收费标准。推行非居民餐厨垃圾计量收费。具备条件的地区探索建立农户生活垃圾处理付费制度。完善危险废弃物处置收费机制。健全铁路货运与公路挂钩的价格动态调整机制。清理规范海运口岸收费。

（十五）完善公益性服务价格政策。进一步完善教育、养老、殡葬、景区、公共法律服务等领域价格政策。巩固完善以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，完善学前教育收费政策，规范民办教育收费。适应医养结合、社区养老、居家养老等养老领域新模式，建立健全养老服务价格机制，支持普惠性养老服务发展。进一步完善殡葬服务收费政策，规范收费行为。健全景区门票价格形成机制，加强景区内垄断性服务价格监管。完善公证、仲裁等公共法律服务价格形成机制。

六、做好组织保障

（十六）强化改革统筹。严格落实改革主体责任，统筹考虑各领域改革进程，明确改革时间表、路线图、责任人。深入调查研究，科学设计改革方案，广泛听取各方面意见，切实履行法定程序。坚持新闻宣传与重大价格改革同研究、同部署、同实施，准确解读改革方案，凝聚改革共识。强化部门协同、上下联动，加强工作指导，充分调动基层积极性，形成工作合力。

（十七）加强成本监审。坚持将成本监审作为政府制定和调整价格的重要程序，制定完善分行业的成本监审办法和监审操作规程，探索建立标准成本制度。组织开展输配电、天然气管道运输等重点领域成本监审。强化成本监审约束作用，逐步引入成本激励机制。建设全国统一的成本监审调查信息系统。

（十八）兜住民生底线。把握好改革的时机、力度，充分研究论证社会承受能力，做好风险评估，完善配套民生保障措施。及时启动社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，切实保障困难群众基本生活。

（十九）完善价格法治。开展价格法律法规后评估，完善价格法治体系，推进价格管理机制化、制度化。适时修订定价目录。推动健全价格监测预警、价格认证等领域制度办法。研究完善制止牟取暴利的制度规定。

（二十）加强能力建设。加强政治理论学习，积极开展专业培训，强化干部配备，充实工作力量，提升价格工作能力。加强成本监审调查、价格监测、价格认证队伍建设，坚持守正创新，提高服务中心、服务大局能力。充分利用第三方力量，强化价格领域重大问题、基础理论和前瞻性政策研究。

请各地结合实际制定具体方案，扎实推进“十四五”时期价格机制改革，确保各项重点任务落实到位。

国家发展改革委

2021年5月18日

国家发改委官方解读

为深入贯彻党的十九届五中全会精神和“十四五”规划《纲要》部署，深化“十四五”时期重点领域价格机制改革，近日，国家发展改革委出台了《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》（以下简称《行动方案》）。

《行动方案》提出，“十四五”时期深化价格机制改革，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，重点围绕助力“碳达峰、碳中和”目标实现，促进资源节约和环境保护，提升公共服务供给质量，更好保障和改善民生，深入推进价格改革，完善价格调控机制，提升价格治理能力。到2025年，竞争性领域和环节价格主要由市场决定，网络型自然垄断环节科学定价机制全面确立，能源资源价格形成机制进一步完善，重要民生商品价格调控机制更加健全，公共服务价格政策基本完善，适应高质量发展要求的价格政策体系基本建立。

《行动方案》明确，重点从强化价格调控，推进能源、水资源和公共服务价格改革等方面进行部署：

一是加强和改进价格调控。健全重点商品监测预测预警体系，加强粮油肉蛋菜果奶等重要民生商品价格调控，坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，完善棉花目标价格政策，做好铁矿石、铜、玉米等大宗商品价格异动应对，及时提出综合调控措施建议，强化市场预期管理。

二是深入推进能源价格改革。继续推进输配电价改革，持续深化上网电价市场化改革，完善风电、光伏发电、抽水蓄能价格形成机制，建立新型储能价格机制；针对高耗能、高排放行业，完善差别电价、阶梯电价等绿色电价政策，促进节能减碳；稳步推进石油天然气价格改革，适应“全国一张网”发展方向，完善天然气管道运输价格形成机制。

三是系统推进水资源价格改革。创新完善水利工程供水价格形成机制，深入推进农业水价综合改革、城镇供水价格改革；进一步完善污水处理收费机制，将收费标准提高至补偿污水处理和污泥无害化处置成本且合理盈利的水平，并建立动态调整机制。四是加快公共服务价格改革。完善学前教育收费政策，规范民办教育收费；建立健全养老服务价格机制，支持普惠性养老服务发展；进一步完善殡葬服务收费政策，规范收费行为；健全景区门票价格形成机制，加强景区内垄断性服务价格监管；健全水电气暖和垃圾处理等公用事业价格机制。

《行动方案》强调，要把握好改革的时机、力度，充分研究论证社会承受能力，完善配套民生保障措施；坚持将成本监审作为政府制定和调整价格的重要程序；完善价格法治体系，推进价格管理机制化、制度化。同时，要求各地结合实际制定具体方案，扎实推进“十四五”时期价格机制改革，确保各项重点任务落实到位。

国家发展改革委有关负责同志就《“十四五”时期深化价格机制改革行动方案》答记者问

近日，国家发展改革委印发《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》（以下简称《行动方案》）。记者就此采访了国家发展改革委有关负责同志。

问：制定《行动方案》的背景是什么？

答：习近平总书记指出“全面深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划”。党的十八大以来，价格工作坚持统筹谋划，以顶层设计为引领，增强改革的系统性、整体性、协同性。为深入推进改革，2015年10月，中共中央、国务院印发《关于推进价格机制改革的若干意见》（中发﹝2015﹞28号），全面谋划部署了“十三五”时期推进价格机制改革的工作。

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，我委制定了分年度改革计划，细化各项重点改革任务的路线图、时间表。在各方面共同努力下，“十三五”期间价格工作取得突破性进展：一是主要由市场决定价格机制基本完善。凡是能由市场形成价格的都交给市场，截至目前，97%以上的商品和服务价格已由市场形成。二是科学定价制度体系基本建立。推进政府定价项目清单化，将政府定价范围主要限定在网络型自然垄断环节和重要公用事业、公益性服务领域，建立健全以“准许成本+合理收益”为核心，约束与激励相结合的政府定价机制。三是重点领域价格改革取得新突破。完成两轮输配电价改革，燃煤发电上网电价机制改革、天然气门站价格改革等顺利出台，铁路运价机制进一步完善，公用事业和公益性服务价格改革取得积极进展，促进绿色发展的价格机制逐步健全。四是降成本超1万亿元。通过降低企业用能、物流成本和收费负担，不断释放改革红利，已累计为全社会减负超过1万亿元。五是保供稳价成效显著。重要民生商品价格调控机制不断完善，经受住了新冠肺炎和非洲猪瘟疫情的冲击和考验。总的看，上述举措极大地激发了市场主体活力，有力保障了市场供应；有效促进了要素自由流动，切实提高了资源配置效率；助力产业结构调整，推动了经济社会绿色转型。

实践证明，加强顶层设计有利于凝聚改革共识、有利于明确改革路径、有利于抓好改革落实，对推进价格机制改革起到了至关重要的作用。因此，在“十四五”开局之年，我们广泛听取地方、相关部门、专家学者意见，研究制定了《行动方案》。

问：《行动方案》提出了哪些重点任务和目标？

答：《行动方案》对标对表党的十九届五中全会精神和“十四五”规划《纲要》部署，在总结评估“十三五”期间改革实施情况，深刻分析国内外形势变化的基础上，明确了“十四五”时期深化价格机制改革的总体目标，即到2025年，竞争性领域和环节价格主要由市场决定，网络型自然垄断环节科学定价机制全面确立，能源资源价格形成机制进一步完善，重要民生商品价格调控机制更加健全，公共服务价格政策基本完善，适应高质量发展要求的价格政策体系基本建立。

《行动方案》坚持服务经济社会发展大局，聚焦当前价格工作面临的突出矛盾和问题，找准助力“碳达峰、碳中和”目标实现，加强和改进价格调控，促进资源节约和环境保护，提升公共服务供给质量等四个着力点，对“十四五”时期价格机制改革重点任务作出部署：一是强化目标导向，坚持市场化改革方向不动摇，深入推进电力、石油天然气等能源价格改革，完善价格形成机制，加强网络型自然垄断环节价格成本监管，逐步理顺能源价格，助力“碳达峰、碳中和”目标实现。二是加快补齐短板，以重要民生商品、大宗商品为重点，健全监测预测预警体系，完善调控工具箱，强化政策配套，提升保供稳价能力和水平。三是强调系统治理，全面推进水资源价格改革，理顺从原水到终端供水的全链条价格机制，完善污水处理收费政策，助力水资源保护、水污染防治和水生态修复。四是坚持改善民生，聚焦人民群众所思所盼，完善教育、养老、殡葬、景区等公益性服务价格政策，健全水电气暖和垃圾处理等公用事业价格机制，推动提升供给质量效率，更好满足人民日益增长的美好生活需要。

问：《行动方案》提出“助力‘碳达峰、碳中和’目标实现”，请问具体有哪些重点举措？

答：“十三五”以来，国家按照“管住中间、放开两头”的改革思路，持续深化能源价格改革，输配电、天然气管道运输等领域价格成本监管不断加强，取得历史性成就；竞争性环节价格逐步放开由市场形成，极大地激发了市场主体活力。其中，围绕推动绿色低碳发展，国家不断推进电力市场化改革，完善风电、光伏发电等新能源上网电价政策，出台支持燃煤发电机组超低排放改造的电价政策，对钢铁、水泥等高耗能行业实行差别化电价政策，取得了明显成效。

但是，我国能源结构转型的任务依然十分艰巨。去年，我国正式宣布将力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，即用10年、40年左右的时间，有序推进目标实现。“十四五”时期深化能源价格改革将紧紧围绕“碳达峰、碳中和”目标，在充分考虑相关方面承受能力的基础上，发挥价格机制的激励、约束作用，促进经济社会发展全面绿色转型。为此，《行动方案》从能源供给、消费两方面提出了重点举措：一是促进能源供给结构低碳转型。持续深化水电、核电、天然气发电等上网电价市场化改革，完善风电、光伏发电价格形成机制，落实新出台的抽水蓄能价格机制，建立新型储能价格机制，推动新能源及相关储能产业发展。继续推进输配电价改革，理顺输配电价结构，提升电价机制灵活性，促进新能源就近消纳，以及电力资源在更大范围的优化配置。二是推动能源消费结构优化。完善针对高耗能、高排放行业的差别电价、阶梯电价等绿色电价政策，加大实施力度，促进节能减碳。降低岸电使用服务费，推动长江经济带沿线港口全面使用岸电。完善居民阶梯电价制度，引导节约用电，优化电力消费行为。完善天然气管道运输价格形成机制，稳步推进天然气门站价格市场化改革。

问：近年来，民生商品保供稳价受到社会各界广泛关注，“十四五”时期有哪些新举措？

答：保障粮油肉蛋菜等重要民生商品生产供应和价格稳定，事关人民群众基本生活，意义重大，党中央、国务院高度重视此项工作。“十三五”期间，我国农业生产条件显著改善，全国大市场不断发展壮大，重要民生商品供给保障能力大幅提高，价格运行总体平稳。但也要清醒地认识到，重要民生商品保供稳价工作仍然面临诸多风险挑战，此前的非洲猪瘟和新冠肺炎疫情对部分商品的生产流通和价格造成一定冲击，给我们敲响了警钟。为更好保障重要民生商品的有效供给和价格总体平稳，我委会同有关部门研究提出了关于完善重要民生商品价格调控机制的意见，已经中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过。

“十四五”时期，重要民生商品保供稳价工作以落实上述相关意见为抓手，坚持系统治理，着力补短板、强弱项，构建起重要民生商品保供稳价的“四梁八柱”，促进产供储销各环节有效衔接，提升保供稳价能力和水平。为此，《行动方案》提出以下重点举措：一是健全价格监测预测预警系统，增强保供稳价工作的前瞻性，牢牢把握主动权；二是加强重要民生商品价格调控，完善突发应急调控机制，健全以储备调控、进出口调节为主的调控手段，丰富和优化政策工具箱；三是坚持稻谷、小麦最低收购价政策框架不动摇，着力增强政策灵活性和弹性，合理调整最低收购价水平，守住粮食安全底线，筑牢保供稳价基础。

问：《行动方案》在促进水资源节约和水环境保护方面有哪些亮点？

答：我国是一个水资源严重短缺的国家，人均水资源量仅为世界平均水平的四分之一左右。为推动节水减排，“十三五”以来，国家深入推进农业水价综合改革，促进农业节水，目前累计实施面积已超过4.3亿亩；完善城镇供水价格机制，引导高耗水行业和用水大户节水；健全污水处理收费政策，超过90%的设市城市污水处理费标准已基本覆盖成本并合理盈利。

但也要看到，随着我国经济社会发展，水资源的瓶颈制约将日益凸显，同时，我国用水效率不高的问题依然突出，水污染防治压力较大。发挥价格杠杆作用促进节水减排，不仅是现实之需，更是长远发展之要。《行动方案》提出“十四五”时期水资源价格改革的总体安排，最突出的特点是强调系统推进，从原水、生产用水、生活用水、污水处理全链条考虑，统筹推进水利工程水价、农业水价、城镇供水价格、污水处理费一揽子改革，助力水资源保护、水污染防治和水生态修复。主要改革任务包括：一是建立健全水利工程水价形成机制，科学核定定价成本，合理确定盈利水平，动态调整水利工程供水价格。二是深入推进农业水价综合改革，推动各项节水激励机制健全和落实，2025年基本实现改革目标。三是建立健全城镇供水价格形成和动态调整机制，完善居民阶梯水价制度，有序推进城镇非居民用水超定额累进加价制度，在具备条件的高耗水行业率先实施；四是进一步完善污水处理收费机制，结合污水处理排放标准提高情况，提高收费标准并建立动态调整机制；建立与处理水质、污染物削减量等挂钩的污水处理服务费奖惩机制；鼓励已建成污水集中处理设施的农村地区，探索建立农户付费制度。

问：公共服务关系人民群众切身利益，下一步在公共服务价格方面将推出哪些重点举措？

答：教育、养老、景区、城市基础设施等公共服务与人民群众生活密切相关。近年来，国家加快完善公共服务价格机制，指导各地建立健全景区门票价格形成机制，推动全国1000多家重点国有景区降低门票价格；聚焦人民群众反映较为集中的水电气暖相关收费问题，制定出台《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费 促进行业高质量发展的意见》，推动清费顺价、提升服务质量。

随着人民群众生活水平的提高，对公共服务供给提出了更高要求。“十四五”时期，国家将指导各地加快推进公共服务价格改革，推动补短板、强弱项，持续提升公共服务供给质量效率，增强人民群众获得感、幸福感：一是完善学前教育收费政策，规范民办教育收费。二是适应医养结合、社区养老、居家养老等养老领域新模式，建立健全养老服务价格机制，支持普惠性养老服务发展。三是进一步完善殡葬服务收费政策，规范收费行为。四是健全景区门票价格形成机制，加强景区内垄断性服务价格监管。五是认真落实清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费的要求，清理取消不合理收费，加快完善价格形成机制，严格规范价格收费行为。六是推动县级以上地方政府建立生活垃圾处理收费制度，合理制定调整收费标准。推行非居民餐厨垃圾计量收费。具备条件的地区探索建立农户生活垃圾处理付费制度。

习近平总书记强调“改革重在落实”。下一步，我委将会同有关部门深入贯彻党的十九届五中全会精神，按照“十四五”规划《纲要》部署，指导各地抓好《行动方案》落实，确保各项重点任务取得实效。