能源“双控”目标能否继续驱动“十四五”低碳转型？

刚刚通过的“十四五”规划纲要中，设定了到2025年单位GDP能耗下降13.5%的目标。我国从“十一五”规划开始，已连续第四个五年规划设定能源强度目标。以能源消耗强度(“单位GDP能耗”)和能源消费总量(“能源消费上限”)为组合的能源“双控”目标，已成为过去十年中国能源转型和低碳发展的重要指挥棒。其中，能源消耗强度目标是必须完成的“约束性指标”，被列入层级最高的“十四五”规划纲要。能源消费总量目标则是“预期性指标”，往往出现于专项规划中。此前已有专家建议将“十四五”能源消费总量控制在55亿吨标准煤以内，并将这一目标写入后续出台的《能源发展“十四五”规划》中。

在国家级的目标公布后，国家发改委会将这些目标分解到三十个省市自治区，作为督促和约束各地下个五年能源和产业发展的抓手。

随着碳达峰、碳中和目标的提出，能源“双控”目标将继续成为“十四五”期间驱动中国低碳发展的重要动力。但2020年底多省出现达标困难和“拉闸限电”的局面，也使得“双控”目标的设计和效用受到各方审视。

能源强度目标：碳达峰关键

“一个能源体系的好坏，首先就是看能效，”中国工程院院士杜祥琬此前对媒体表示。他指出，能源“双控”开展以来，中国能耗强度持续降低，但同时，中国单位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍。若能进一步降到1.0，每年至少可减少十几亿吨标准煤消耗。

根据清华大学气候变化和可持续发展研究院(ICCSD)的测算，如果中国要在2030年前实现碳达峰，那么2025年的能源强度要在2020年基础上进一步下降14%。“十四五”的能源强度目标比这一测算略低，但达峰也取决于中国未来数年的经济增长趋势。在今年的两会上，中国未宣布“十四五”GDP增长目标。能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥告诉笔者，根据经济学界的基本判断，接下来五年的年均GDP增速应该在5.5%-6%之间，目前提出的能源目标也应该是根据这个增速来测算的，“因为全球疫情给我们的GDP走势带来了较大的复杂性和不确定性，而国际经济形势可能也会影响中国经济，所以我判断能耗强度目标与减排潜力比还是留了一些余地。”

邹骥指出，目前中国碳排放正在走向峰值前的平台期，能耗强度目标在现阶段能发挥的作用很大，“当下化石能源占到了总能源消费的80%以上，碳排放巨大。所以目前控制能源总量、能源强度和控制温室气体、二氧化碳还是挂钩的，二者具有较强的正相关关系。”

邹骥还提到，目前占中国碳排放量20%左右的内蒙、新疆、甘肃等几个能源大省的碳排放还在增长。他认为这些省份仍需要实现排放和经济增长的逐步脱钩，需要严格控制能源强度，倒逼经济结构的转型和发展路径的创新，“如果它们能实现经济结构的多样化，不要靠煤吃煤，能耗强度也就下来了，这也标志着当地的经济现代化。”

能源消费总量目标待定

“双控”目标中的能源消费总量目标在“十四五”规划纲要中没有体现。但专家普遍预估，它有可能在之后制订的能源发展专项规划中出现，并在“十四五”期间继续以“双控”形式驱动中国的能源转型。多位专家建议，将“十四五”能源消费总量控制在55亿吨标准煤以内。

但对于能源“双控”，部分专家也提出了不同意见。北京大学能源研究院特聘研究员杨富强博士认为，能耗强度目标依然应该坚持，但能源消费总量目标存在不合理、需要改进的地方。他告诉笔者：“目前我们控制的能源消费总量中，非化石能源占了15%。我们应该鼓励可再生能源多多发展，而不应该一并压制。要控制的是污染高、碳排放高的化石能源，尤其是煤炭。”

最新公布的“十四五”规划纲要在一定程度上回应了他的质疑。纲要提出要“完善双控制度，重点控制化石能源消费”。对此，邹骥解释，未来可再生能源消费可能不再占用能源消费总量指标。

碳强度和碳总量：超越能源“双控”

绿色创新发展中心顾问胡敏则进一步认为，应该从关注能源总量目标转向碳总量控制目标。她提出，能源的使用本身在某种意义上是一个人权。“虽然中国的《节能法》提供了控制能源消费的法理基础，但是从情理上来讲，我们不应该去限制一个人使用多少能源。”她说，“对能源消费总量过度的控制可能会影响民生，像浙江拉闸限电这种事出现的时候，弱势群体受其影响也会比较大一些。”在她看来，碳总量控制是一个更有科学性的机制，“碳排放是对环境的污染，具有外部性。所以对碳的管理是合情合理的，在全球范围内也具有法理上的共通性。”

但有专家认为，用能源“指挥棒”来驱动目前的中国低碳转型在技术上有其实际意义。世界资源研究所发展中国家气候行动经理宋然平认为，自从“十一五”节能减排工作开展以来，中国各省份成立了节能监察中心去核查、校对各大企业上报的能耗数据，虽然其中也存在着一定误差和问题，但整体上，能源监测、报告、核查体系(简称MRV体系)在中国已经比较成熟和体制化了。反观碳排放的MRV体系，“核查”这一步只在已建立了碳排放权交易体系的城市才会被要求，但中国仅有8个省市在2011年启动了地方碳排放交易试点，目前全国碳市场也才刚刚启动。此外，碳排放数据公开往往有严重的滞后性。“如果用碳排放量来做考核目标的话，数据的发布要及时、透明、高频，才能达到校准的作用，”宋然平说，“但目前国家温室气体清单滞后了六年多，各省市编制的温室气体排放清单也存在不同程度的滞后，没有定期公布。”

不过，无论是能源强度目标还是碳强度目标，本质上都是“效率”目标。为了实现碳中和，并推动世界达成《巴黎协定》目标，中国需要尽早实现碳总量达峰并下降。在“十四五”规划公布之前，多位专家建议设立碳总量控制目标，但在最新公布的“十四五”规划中，碳总量目标依然缺席。

对此，邹骥表达了自己的顾虑：如果现在不设定碳总量目标的话，怎么控制总量的绝对值？怎么保证总量增长率越来越低并走向峰值？他不止一次强调，中国离碳达峰还有不到十年时间，但现在依然没有建立碳排放的整套管理体系，这些基础管理能力真正培养起来至少要3至5年。在管理体系不健全的情况下，中国很难具备实现碳达峰需要的管理能力和管理条件。“我觉得没有碳总量控制目标，是没法强力支持达峰目标的。未来我们达峰绩效的评估，也会因为总量管理不力而使国际国内的公信力受到损害。”他说，“当然退而求其次，我们有没有可能在重点行业或者重点省市去设立总量目标？如果可以的话，那也将在一定程度上有所帮助。”