推动体制机制创新 电力领域国企混改的路径选择

2020年是我国全面建成小康社会决胜之年，也是“三大攻坚战”最后攻关之年，新冠疫情影响和国际争端形势之下，如何练好内功，顶住经济下行压力成为重中之重，国有企业作为国家经济发展的命脉，尤其需要发挥好稳住经济的“压舱石”作用。同时，2020年作为国企与国资改革“三年行动方案”开局之年，进一步深化国有企业改革，需要探前人之未探，改过去之未改，既要稳妥推进，又要大胆革新。对于能源电力领域的国企来说，以核心人员持股为基础，推动高新科技类和设计工程类企业混合所有制改革，可以充分调动人力资源，进一步实现劳动与资本的结合，释放企业活力，是落实改革成效的重要突破口。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部”ID:nyqbyj  作者：刘彪 中国政法大学资本金融研究院研究员）

一、三年行动方案大幕开启，国企改革持续攻坚克难

回顾数十载国企改革的历史进程，可以说已经取得了突出成绩，也形成了大量的基础经验。逐步构建了以管资本为主的国资监管框架，并以股权多元化为基础，形成了内部的体制机制革新，最终实现了与现代市场经济环境的对接。但是在国企经营中，名义上的全民所有仍不能解决国企经营者和核心科技人员积极性不足的问题。因此，如何实现劳动和资本的有效结合不仅是民企改革的命题，也是长期困扰国企改革的重大命题。

在党的十九届四中全会精神指引下，2019年11月召开的国务院国有企业改革领导小组第三次会议提出：“未来三年是关键的历史阶段，要落实好国有企业改革顶层设计，抓紧研究制定国有企业改革三年行动方案，明确提出改革的目标、时间表、路线图。”2019年12月，中央经济工作会议再次明确要求“制定实施国企改革三年行动方案，提升国资国企改革综合成效”。“三年行动方案”目前虽然尚未正式对外公布，但已进入“倒计时”阶段，在国务院国资委多次答记者会上，国资委发言人也已经明确，“三年行动方案”除了突出抓落实见行动、抓重点补短板，尤其重要的是突出攻坚克难打歼灭战，对一些“硬骨头”领域的改革明确了目标和时限要求。

积极发展混合所有制经济，最早于2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中正式提及，目的是为了让国企在改革中能够增加竞争力和活力，加强企业对市场的适应能力，整合资源优势，从而进一步优化现代企业制度，实现自身的发展转型。与上一轮股份制改革相比，经过七年的探索，除了股权份额化，还实现了国有资本和民营资本的优势互补，而如何以员工持股的形式解决国资经营中劳资对立的问题，形成一套规范可复制的模式，或将成为新一轮改革重要的突破点。

二、能源电力企业寻求突破，混改推动体制机制创新

电力行业是国民经济的第一基础产业，在人们日常生活中有重大影响，对保持社会稳定更是发挥着特殊作用。对于具有社会服务功能的国有企业来说，整体资产规模大、市场化程度不够高，具有不同于一般企业的特殊性。但是这类国企并非不能混改，在能源和电力领域，有很多具有科技创新潜能、人力资本潜能的公司，他们同样能够利用混合所有制改革，特别是以员工持股为抓手推动自身的体制机制创新。

从政策层面看，发展混合所有制有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在能源电力领域开展混改，并不必然降低社会保障功能，同时有助于深化国有企业改革，实现培育具有全球竞争力的世界一流企业的目标。目前国企改革仍然存在很多制度上难以突破的问题，改革的核心是利益，打破利益固化的藩篱，实现更具有广度和深度的利益协同，并由此激发各类经济主体的活力，才是国企改革的重中之重。

从企业层面看，深化改革、转换机制是为了更好地释放发展活力与动力。对于传统的能源电力行业来说，抓安全、强管理、稳增长是第一要务，生产经营指标完成情况良好，安全生产总体平稳是首要目标。过去普遍认为能源电力行业承担社会功能， “不能改、没人才”，这是陷入了认知误区。在三年行动方案期间，思想上必须将改革的意志、力量凝聚到推进改革的重大决策部署上，操作上需要明确方向，不搞一刀切。同时，也亟待涌现一批试点单位，发挥改革尖兵的作用，为其他单位摸索经验。

从员工层面看，在股权和经营权两权分离的公司基本原则下，员工领取的工资与企业的利润并不挂钩，也就造成了企业经营过程中铺张浪费严重、创新动力不足等诸多问题。短期的奖金和年薪均是从成本的角度实现对经理人的激励，也并没有解决劳资矛盾问题。此轮混改，国有资本投资项目除了允许非国有资本参股，也允许混合所有制经济实行企业员工持股，最终目的是形成资本所有者和劳动者利益共同体，员工持股将其个人利益与公司利益捆绑，被激励者在以股东身份分享利润的同时也承担风险，从而会选择勤勉尽责地为公司长期发展服务，最终实现公司高管人员和技术骨干人员的稳定性和公司发展的持续性。

三、积极稳妥推进员工持股，电力企业的路径选择

员工持股作为一种激励机制，通过使员工在一定时期内持有股权，以股东的身份参与企业决策、享受股权的增值收益，并在一定程度上承担风险，可以使员工在经营过程中更多地关心公司的长期价值，使其与企业结成利益共同体。在电力领域的国有企业开展员工持股，需要基于行业和企业的自身特点，积极探索，稳妥推进。

从改革企业的选择看，试点企业的时机、对象、条件需要经过反复选拔和讨论，筛选出规模合适、条件具备，改革意愿强烈的企业进行改革。相关文件对员工持股和战略投资者的引进作出了一定的限制，开展员工持股试点的企业，至少应该满足以下几个条件：一是合规性，符合国家的相关规定，违反政策条件的企业不应作为试点企业；二是独立性，具有独立法人资格，进行独立财务预决算，能够进行风险隔离；三是发展性，具有长远发展的潜力，所开展的业务能够引领未来发展；四是竞争性，主要经营对外竞争业务，具有通过机制激活的发展潜力；五是示范性，本身具有盈利能力，能够起到示范作用；六是主动性，得到员工支持，企业内部对新的激励机制充满期待，具有进行混合所有制改革的主动性。

从改革的约束条件看，需要从各利益相关者及公司的总体战略利益出发，力争综合平衡各方关系。2004年，由江西省国资委出资监管的南昌有色冶金设计研究院在当时缺乏改革系统理论指导的情况下，历时三年圆满实现了国资监管方、战略投资者、员工三方利益的平衡，分立式改制成股权多元化的中国瑞林工程技术有限公司，采用“股随岗设、岗变股变、人离股转”的员工持股原则，制定了切实可行的员工持股管理办法，激发了员工的责任心和危机意识，员工个人投资和公司净资产都实现了年均20%的复合增长率，取得了跨越式的发展。分析瑞林案例，有如下经验：一是在保障国资控股股东地位的基础上设置了较高的员工持股比例；二是不搞全员持股而是实行管理人员与技术骨干持股；三是采用动态调整的股权和实现明确的股权管理办法。

从改革的长效性来看，员工持股和引入其他非国有资本的目的，不是简单完成股权多元化，而是为了有助于加快技术创新、管理创新、商业模式创新。因此伴随着员工持股，还需要同时围绕产业模式转型和管理体制改革目标，重塑优化机构职能，构建分工明确、责权清晰、运转高效、规范有序的内控体系；坚持公开、平等、竞争、择优原则，健全完善人才发现培养、选拔任用、考核评价体系；树立全面薪酬理念，注重精神激励、环境激励、赏识激励等多种激励方式。

从防范风险的角度看，对员工持股计划实施过程中可能带来的潜在风险仍需要格外引起注意。尤其是防止资产评估黑洞过大，国有资产流失失控；或是管理层占大股，少数人轻易实现对国企的实际控制；或是对外搞利益输送，不符合条件的人购买“职工内部股”或“原始股”；或是股权激励变成“大锅饭”，这些反而会遏制国企的良性发展。改革既要为创新预留足够的空间，不能带来过多束缚，同时又要防止国有资产流失，因此建议在规范员工持股的关键环节、强化信息公开等方面做出明确规定：第一，尽量采取增资扩股、出资新设方式引入员工持股；第二，股权转让不设置托底回购条款；第三，持股中明确企业破产清算时，要共同承担责任；第四，将持股员工范围、持股比例等重要信息充分披露。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年8月14日第32期