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我国电力市场化改革中输配电价管制研究:市场化改革过程中最为关键的环节

北极星输配电网  来源:电力法律人茶座  作者:靳子剑  2019/3/26 10:53:41  我要投稿  

北极星输配电网讯:摘要:我国传统的电力产业集发电、输电、配电和售电为一体,是一种具有较强自然垄断性的产业。随着我国电力体制改革以及电力市场化改革不断深入推进,电力行业自然垄断的状况开始逐渐被打破。在电力市场化改革过程中,最为关键的一个环节就是输配电价格的管制。本文对我国电力市场化改革中的输配电价管制进行了研究,目的是希望能够使我国电力行业继续保持高质量稳增长可持续的发展,为电网改革筑牢基础,从而形成规则明晰、水平合理、监管有力、科学透明的输配电价体系。

(来源:微信公众号 电力法律人茶座 ID:dlflrcz 作者:靳子剑)

随着科技的发展和电力市场化改革的深入推进,电力行业的自然垄断性逐渐被打破,主体多元、竞争有序的电力交易格局初露雏形,因此,政府对电力行业的管制方式做出了相应的调整,其中输配电的价格管制受到影响较为显著。在电力改革的过程中,既要始终保障电力供应的可靠性,还要充分的利用竞争机制和价格手段,促进电力工业经济效率的提高。目前我国的电力产业改革仍然存在一些问题,例如电力改革进度缓慢、电力企业改革目标不清晰、缺乏必要的可操作的配套政策等等,必须要采取相关措施,提高电价管制政策的合理性。

1 输配电价管制

对输配电价进行管理管制的目的是为了保证市场有序竞争、全面实现电力体制改革目标。通过多方面的管制以及多种措施,降低企业和电力用户的用电成本,发挥市场价格调节供需的作用,推进电力市场的公平透明开放,提升电力企业服务质量。

依据经济学理论,价格必须要在边际成本的基础上建立,但是由于输配电价格体系较为特殊,因为电力行业具有典型的规模经济效应、成本弱增性的特点,这就导致其边际成本曲线始终向右下倾斜,使边际成本总是低于平均成本。虽然边际成本可以决定输配电价格管制水平,但实际上,边际成本定价并不能保证电力企业的经济效益,也无法实现维护企业发展潜力的目标。因此,对于输配电企业的电价管制,要在平均成本的基础上定价,输配电企业的报价要能够反映成本,才能够促进资源的优化配置。

现阶段,电力企业在输配电价上实行的是由政府监管、统一定价的模式,电网公司在这一电力交易环节上是实施主体,政府是监督主体。如果没有政府的监管,电网公司处于垄断地位,就会使电力市场化改革在深水区停滞不前、无法继续推进,而销售电价更是不会降低。

在目前对输配电价的管制措施中,主要使用的是成本加成的方法,也就是政府在一定期间严格审核成本,然后按照社会平均资本报酬率核定利润。可以看出,在这种公共管制价格措施下,对价格的制定要以受管制企业向政府所提出的成本报告为依据的,但是成本函数是输配电企业的私有信息,因此成本报告的真实性难以保证,也许企业会为了最大限度的追求经济利益,出现虚报成本的现象,这时所制定的一系列政策和管制就难以发挥作用,从而偏离社会福利最大化的目标,导致管制过程中的政府管制失灵。

在对企业的管制过程中,电力市场中管理者与输配电企业、用户之间的信息不对称现象是目前对企业管制过程中无法避免的问题,影响了电力市场的健康、和谐、稳定发展,在这种情况下,影响了电力调度的经济性,因此改变电力市场化改革种输配电价管制模型,设计一种带有激励效应的解决措施是非常必要的。

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2 我国输配电价管制现状

目前,我国输配电价管理还存在一些问题,我国还没有形成输配电价的独立共用网络,目前所实施的输配电价格,本质上是电力销售价与上网价的差价,所以对于不同的地区存在比较大的差异。

首先,在输配电方面,我国输配电改革向成本+收益的方式过渡,但是由于没有独立的价格机制,输配电体系没有分开,因此无法清晰的核心输配电成本。其价格形成仍然按照购销的差价为依据,由政府主管部门制定的发电上网价和销售价格确定,没有充分的反映出输配电工作的业务成本,也就无法作为电力市场价格的有效信号。

其次,输配电价补贴存在交叉现象。例如工业用户、商业用户和城镇普通居民用户属于不同类别的用户,在提供价格补贴方面按照按所用电压的不同等级,由电压高等级用户向低等级用户进行补贴。

最后,我国多层次电网结构已经形成,按照相应的价格形成机制,国家级、区域级、省级独立电网等不同层次的电网之间,没有实现合理的价格传递,有些省区交叉的电网直接依据成本分摊进行内部定价,增加了省区电网电机矛盾,也影响了输配电价格的调整,难以实现规模化的电力资源优化配置。

造成这些问题的主要原因有:第一,影响了多方投资者对于电力投资的信心,因此也就给电网运作资金多元化来源增加了困难;第二,面对交叉形成的输配电价,各个层次的电网企业无法在输配电网络投资中应用正常的市场规律,进而导致城乡配电网发展差距的加大;第三,当前的电力市场中,还没有实现电网电价的开放、合理、公平交易,因此影响了发电企业、配电企业与用户企业之间科学的交易模式;第四,由于输配电价格传导的不顺畅,给整个电力上下游环节的发展带来了严重影响。

3 输配电价管制的基本原则

电力市场的建设和运行过程极为复杂,鉴于电网经营企业的天然垄断性,政府实行价格管制,特别是对输配电价的监管是尤为必要的。根据我国的基本国情以及电网发电站的现状,当前对输配电价管制应该基于以下几项基本原则。

一是要按照公平、公正、公开的原则,构建输配电价管制的四维政策目标体系。即提高社会分配效率、促进企业生产效率、保证企业发展潜力、实现各方公平。

二是合理补偿生产成本,取得合理收益,坚持公平负担。对于电网经营企业,在有效率经营的基础上,制定输配电价格时,应以保障投入能收回成本、促进投资电网建设为目标,并使电网建设可以适当超前发展。对于输配电网的使用者,所支付的输配电价应与使用网络的方式所损耗的输配电成本相一致。

三是要注意调节市场需求、兼顾社会目标。输配电价不仅仅是成本的反映,还应该为市场提供最为合理的价格,最大化发挥输电资源价值,释放正确的需求信号,从而促进输配电体系的健康发展。除此之外,对于那些相对比较落后地区的输配电服务,还要给予适当的价格支持优惠政策,发挥其社会职能。

4 输配电价管制的内容

实行输配电价管制,主要是为了能够正确的指导输电和配电公司,改善其管理,降低成本,逐步优化其资源配置,提高运行的效率,从而在保证企业获得合理利润的情况下,最大程度地实现社会福利最大化。总的来说,政府对输配电价的管制内容主要有以下几个方面:

  • 确定输配电价管制模型;

  • 核定输配电网总的成本水平;

  • 确定不同电网输配电的标准成本和利润水平;

  • 确定管制期内输配电价的年度调整幅度;

  • 确定通过调整电网输配电价,实施电价交叉补贴的范围和幅度。

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5 输配电定价影响因素

输配电成本标准是影响输配电定价的重要依据,根据各电网企业报送的输配电成本与其所适用的成本标准相比较,监管机构对各电网企业输配电成本水平的合理性进行评判。输配电成本标准的建立不但能够为输配电价核定工作奠定良好基础,从而推动输配电成本与核定输配电价的联动,还能够为电网企业加强成本管理提供可靠的指导。制定输配电成本标准的基础是有效投资成本和有效资产价值的核定。关于有效资产价值的核定:

一是计量有效资产的价值。从理论上讲要按照资产的重置成本计量,但是具体的核定过程中可以采取不同的手段,例如美国监管机构一般采取原始成本计量,不但方便对有效资产价值的计量,还能够有效防止A-J效应;英国的电力监管机构在资本化的基础上,按照资产的类型和金额核定有效资产价值。

二是对于有效资产的认定标准。目前输配电线路和变电设备资产都可以确认为有效资产,对电网企业的公用设施资产,根据与输配电线路和变电设备资产的一定比例进行确认。除此之外,还可以将资产类别按照行业平均值与实际值进行比较确定有效资产的认定标准。

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6 电力市场化改革中输配电价管制措施

首先要将输电系统与配电系统完全分开。将主输电系统、从输电系统与配电系统完全分开是建立成熟的配电价格形成机制的前提。只有合理的确定配电成本,才能形成科学的配电价格。根据其他国家的实践经验,在我国要想实现这个目标,第一步要从法律层面将输电系统与配电系统分开,也就是说要先制定输配电分离的相关法律法规,然后再由各电网企业根据不同的输配电业务分别成立分开的输、配电部门。具体可以根据输电与配电涉及的电网不同来区别产权,将输电产权属中央,配电产权归地方,但是本质上地方还要归中央管制。

其次,要明确输配电价的制定方法,科学合理的确定输配电价格。例如可以基于成本和收益进行确定,清楚输配电业务的实际成本,并推动相关部门出台输、配电价格分开的法律条文,形成分开的输电价格和配电价格,并加强对其成本的监督和审查工作,除此之外,还要建立相应的配电价格市场调整机制,根据市场的变化科学的进行调整。

7 结束语

总而言之,随着我国电力体制改革的推进,输配电价的形成逐渐向成本+收益的机制过渡,所以电力监管部门要将重点放在对电力企业输配电成本的监管上。目前我国的输配电成本监管已经迈出了实质性的步伐,为输电成本监管的有效进行奠定了基础,在我国目前的监管体制下,要针对输配电价管制中存在的问题,借鉴发达国家的成功经验,并结合我国的基本国情和实际情况,逐步完善我国输配电成本核算制度,建立完整的输配电成本信息报送体系,建立输配电成本标准,从而改善我国输配电价管制水平。

END

文章来源 I《现代国企研究》2018年第11期

图文编辑 I 项云

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