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电力工业是国民经济支柱性产业,其发展要遵循经济运行规律,受到经济体制机制的影响。其中,电力投融资体制对其有着直接的制约或推动作用。同时,电力系统是一个完整的物理系统,其发展的内生动力在于经济社会发展的用电需求。改革开放以来,我国电力工业取得了举世瞩目的成就,在这一过程中,生产力的发展推增电力发展的需求,电力投融资体制或适应或滞后于这一需求。电力工业本身及其投融资体制交替作用、螺旋上升,经历了从计划到市场的巨大转变。投融资体制日益完善,成为我国投融资体制改革乃至市场经济体制改革的重要组成部分。
破冰投融资体制,扭转电力建设资金短缺局面
改革开放以前,电力投资与国家其它基础建设投资相同,实行高度集中的计划经济体制。所有发电、输电、配电资产全部为国家所有,政府是唯一投资主体,投资来源为中央财政预算内基建拨款。由于一方面决策权限集中在中央政府,投资难以响应电力供需信号,另一方面资金来源渠道单一、融资数量有限,导致电力建设速度缓慢,在较长一段时间内成为严重制约国民经济发展的瓶颈。东北、华东、华中、华南等地工业企业经常停三开四、停二开五,工业企业设备生产能力约20%得不到发挥,人民生活用电更得不到保证。
改革开放之初,百废待兴,社会生产力得到极大释放,电力需求快速增长。“六五”(1981~1985年)和“七五”(1986~1990年)时期,我国GDP平均增速分别达到14.7%和15.7%,用电量翻了一番,从不到3000亿千瓦时,增至6100亿千瓦时。1981年到1987年的6年间,用电量增速从3%持续增长至11%。缺电形势更加严峻,是否能够解决电力短缺问题,成为检验电力行业改革措施是否有效的重要标尺,而首要措施就是通过改革电力投融资体制,拓宽资金渠道,解决电力行业建设资金不足和投资效益低下、经济责任不清等“大锅饭”问题。通过艰难的探索,国家相继实施了“拨改贷”、集资办电、引入外资、征收电力建设基金、发行电力建设债券等政策,努力开拓资金来源。
1980年,电力行业率先推行“拨改贷”,电力基建投资由财政无偿拨款,改为通过建设银行以贷款方式供应,明确了资金使用的经济责任,资金周转观念、利息观念和投入产出观念得以增强,但是资金来源仍主要是中央财政。到1985年,“拨改贷”在全国各行业全面推行,电力基建投资中,中央拨款大幅降低,银行贷款达到总投资的60%。1981年,集资办电开始试点,中央与地方共同集资的第一个电厂——山东龙口电厂开工建设。其后,水利电力部和国务院先后发文,鼓励中央和地方集资办电,补充国家电力建设资金的不足,并可按投资比例分享用电指标,“谁投资、谁用电、谁得利”打破了国家独家办电、资金来源单一的模式。同时,外资引入规模持续增加。1984年,利用世界银行贷款的云南鲁布革水电站开工建设。到1995年十年间,地方集资资金和外资超过同期电力基建投资的30%。为进一步解决电力建设资金的来源,1987年国务院发文,在用户电价外每度电加收2分钱作为电力建设专项基金,并开始发行电力债券。通过多措并举,电力建设资金短缺压力得到缓解。
1992年以后,改革开放步伐进一步加快,提出了建立现代企业制度的要求,明确企业自主经营、自负盈亏,实行法人责任制、建设项目资本金制度和投资决策责任制。1996年,正式组建了国家电力公司,1998年电力部撤销后,电力工业彻底实现政企分开,国家电力公司成为国家授权的投资主体及资产经营主体。
从1978到1998年,电力投资从49亿元增至1742亿元,增长了35倍,占全社会固定资产投资的比例从3.5%增长至6.1%,在国民经济发展中占有越来越重要的地位。发电设备容量增长3.9倍,线路长度和变电容量分别增长1.5倍和5倍,用电量增长3.9倍。到1997年,持续20多年的用电短缺问题得到了解决。
试水农网建设新模式,拓宽电网投资渠道
改革仍然处在探索阶段,投融资体制发展完善过程中,电力投资中电源电网投资不平衡不匹配的问题日益突出。按照“电厂大家办、电网国家管”的方针,在电力短缺、发电容量不足的情况下,解决了电源建设资金问题,也保障了电网统一规划、统一建设、统一调度、统一管理,但是电网建设资金仍然得不到解决。1978到1997年,电网投资占电力建设投资的比重仅26%,电网建设长期滞后于电源,供电能力和安全可靠性难以保障,甚至形成了“重发轻供不管用”的说法。尤其是农村低压电网,由于没有建设资金来源,农民自建自营,设施严重老化。电能损耗、运行维护费用通过电价向农民平摊,加之电网管理和电费收缴混乱,层层加价集资,“权利电”“人情电”“关系电”普遍,导致农村电价高于城市。
为了保障农村用电需求,1998年,国家开始推动农电“两改一同价”,实现农村用户与城市用户用电同价,在此基础上,由国家增加投入改造农村电网。1998年,第一批农网建设与改造工程由国家拨付预算内资金作为资本金,其余由电网企业贷款解决,通过电价加价解决还本付息。2001年,将电力建设基金“两分钱”取消后并入电价收取,用于解决农村电网改造还贷问题。此后,又按此模式开展了第二批农网改造、县城电网改造、中西部农网完善、无电地区电力建设、农网改造升级、户户通电等工程,并延续至目前的新一轮农网改造升级工程。国家对不发达地区电网、中西部地区农网给予中央预算内资金作为资本金,由电力企业作为法人主体,贷款解决资金缺口,这一模式有效解决了这些地区电网资金短缺、长期得不到改造的问题。电力企业逐步健全了电网项目建设法人责任制,提升了投融资管理能力和资金效率、投资效益的意识,开始扭转电网投资不足发展滞后的矛盾,为进一步深化改革奠定了基础。
创新投融资体制机制,开拓电网发展新篇章
2002年,国家电力公司重组为国家电网、南方电网两家电网公司和5家发电集团公司、4家辅业集团公司。2004年,国务院颁布《关于投资体制改革的决定》,确立了企业在投资活动中的主体地位和自主权,彻底实现由计划向市场方向的转变,形成了以企业为投资主体、投资决策分层、融资渠道多样的投融资体制,企业投资责任意识、自我发展动力增强,投资规模持续加大,投资效益显著提升。2007年以来没有再发生大面积系统性电力短缺。
为解决电网发展长期滞后矛盾,国家电网公司积极履行央企责任,加大投资力度,科学规划、精准实施,实现了电网发展后来居上。2003~2017年,我国电网投资占电力投资的比例从37.7%增至61%。其间,国家电网公司累计完成投资4.2万亿元,占改革开放40年以来电网投资的84%。2017年线路长度和变电容量分别是2003年的2.84倍和5.57倍,实现了从特高压到配电网的各级电网协调发展,在自然灾害频发的情况下,电网持续稳定运行,是世界上唯一没有发生大停电事故的特大型电网,为经济社会发展提供了可靠的电力保障。按照国家西部大开发、清洁发展、脱贫攻坚等战略部署,国家电网公司积极筹措资金,加大投资倾斜力度,从“十一五”到“十二五”,累计解决192万户、750万无电人口用电问题,实现了经营区域内户户通电;全力支持新能源并网,国家电网公司经营区风电、太阳能发电装机突破2.1亿千瓦,国家电网成为全球新能源并网最多、发展最快的电网;服务农业供给侧结构性改革,推进新一轮农网改造升级,完成了井井通电等攻坚任务。
进入新时代,国家电网公司贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,积极参与改革,探索投融资新机制,提升电网发展质量。按照国务院国资委关于中央企业投资监管的要求,规范电网规划、可行性研究管理,严格执行投资项目核准程序和投资决策程序,提升投资规范性;积极探索合理授权、权责相当的投资管理机制,强化投资考核督导;通过事前诊断分析、事中严格管控、事后评价分析,提升投资精准性,保障投资效益。2017年,国家电网公司实现营业收入2.3万亿元,同比增长10.9%;实现利润910亿元,同比增加43.8亿元。公司连续14年获国资委央企业绩考核A级,蝉联《财富》世界500强企业第二位、中国500最具价值品牌第一名。国家电网公司以2020年全面建成“一强三优”现代公司为阶段性目标,实现电网跨越式发展,充分体现了电力投融资体制的改革效果,也说明以企业为电力投融资主体的改革方向蕴藏着巨大潜力。
改革永远在路上。进入新时代,我国社会经济环境和能源发展环境发生着重大变化,十九大提出要“发挥投资对优化供给结构的关键性作用”。电网方面,东中西部地区电网发展不平衡、投资需求和投资能力不匹配、政策性投资经济效益较低等不平衡不充分问题仍需要大力解决。国家电网公司将坚决贯彻落实中央改革决策部署,在创新体制机制、服务经济社会发展中当好先锋、做好表率。
(作者系国网能源研究院副院长 李伟阳)
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